第五编 隋唐五代部 第二十三章 新的统一盛运之下之政治机构 盛唐之政府组织

中国经历四百年的长期分裂，而重新有统一政府出现，是为隋、唐。但那时的统一政府，其内容机构又与四百年前不同。

举其要者言之，第一是中央宰相职权之再建，第二是地方政治之整顿。

一、宰相职权之再建

西汉初年的丞相、御史大夫，渐渐转移而为后汉以降之尚书，事已详前。

魏世，中书监始参大政。

汉代尚书乃士人，而中书以宦者为之。魏佐汉，初建魏国，置秘书令，仍典尚书所奏。寻改为中书，文帝受禅后。有令、有监，而亦不废尚书。然中书亲近，尚书疏远。曹操自以汉相擅政，则魏之祕（mì）书，乃汉廷之陪臣。后遂以中书替尚书，此亦化家为国之一例。

东晋则侍中始优。

侍中本与中常侍齐体，亦内朝卑职。魏、晋侍中四人，君出则护驾负玺或骑从，登殿则与散骑常侍对扶。备具顾问，且管门下众事。东晋以后。皇帝以侍中常在左右，多与之议政事，不专任中书。于是又有门下，而中书权始分。

下逮宋、齐，尚书、中书、侍中三者皆为辅臣。

机要在中书、侍中，尚书执行政务。于是尚书转为外朝，而中书、门下独为天子所私近人。

这是秦、汉以来中央政府机构上一个极有重要意义的转换。君权、相权即王室与政府。本为两汉文治政体相辅为治之两面。其间虽有畸轻畸重，如东汉之事归台阁，而公卿位望，依然为外朝冠冕。君、相对立，大体无变。魏、晋以来，政治意识堕落，政府变成私家权势之争夺场，于是君、相不相辅而相制。权臣篡窃，即剥夺相权，归之私属。如魏之用中书。

然君臣猜忌无已，私属所居，驯为要位，朝臣进一步，则王室退一步。又不得别用私属以为防。如东晋之转任侍中。就其时之王室言，则削去相位，似乎便于专制；就其时之士族言，则各成门第，亦复迹近封建。结果则王室亦仅等一私家，如是则王室私人，亦只与封建时代家宰、家相一般。政府解体，君权、相权均不存在。

直要到政治意识再转清明，政府渐上轨道，则君臣相与之意态亦变。其君不敢以私属待其臣，其臣亦不复以私属自居。君不以防制为事，臣不以篡夺为能。君、相仍为相辅成治，而非相剋成敌。其时则魏、晋以来的私机关，又一变而成政府正式的首领官，完全实替了秦、汉时代的相权，而即以扶翼君权，共同组成一个像样的政府。其内包有王室。这便是隋、唐统一之复现。

此种转变，无异乎告诉我们，中国史虽则经历了四百年的长期纷乱，其背后尚有活力，还是有一个精神的力量，即是一种意识，或说是一个理性的指导。依然使中国史再走上光明的路。

唐代中央最高机关，依然是魏、晋以来的尚书、中书、门下三省。但他们现在已是正式的宰相，而非帝王之私属。其职权分配，则中书掌定旨出命，命令权。门下给事中掌封驳，审驳权。尚书受而行之；施行权。古代的宰相权，现在是析而为三。

贞观三年，“太宗谓群臣曰：‘中书、门下，机要之司，诏敕有不便者，皆得论议。比来但睹顺从，不闻违异。但行文书，谁不可为！’房玄龄等皆顿首谢。故事：凡军国大事，中书舍人各书所见，中书侍郎、中书令省审之，给事中、黄门侍郎驳正之，上始申明旧事。”盖此制亦始周、隋，非唐代新创也。

三者之中，又以侍中、门下省长官。中书令中书省长官。为真宰相。

凡军国大事，中书舍人得先各陈所见，谓之“五花判事”，而中书侍郎、中书令审定之。此开明代九卿会议之始。惟九卿各有典司，即各有一成之见。如大兵大役，兵部、工部惟求其成，户部则务求其省。中书舍人得其选，则历中外，通众理，彼此不致相妨。

自高宗晚节以来，天下文章道盛，中书舍人为文士之极任，朝廷盛选，诸官莫比。政事堂有后门通中书舍人院，宰相时得咨访政事自广。代宗时常衮为相，始塞绝之。

敕旨既下给事中，黄门侍郎复得有所驳正。此开明代抄参封驳之始。

通典：“百司奏抄，侍中既审，则驳正违失。诏敕不便，则涂窜奏还。此所谓‘涂归’也。”实际给事中即可行使“涂归”之权。如德宗贞元中，给事中袁高不肯草制复召卢杞，封还词头，揭杞罪状。文宗开成初，给事中卢载封还以郭任嘏（gǔ）出任剌史诏书，称为“封驳称职”是也。其他例不胜举。又按：汉哀帝封董贤，丞相王嘉封还诏书。后汉钟离意为尚书仆射，数封还诏书。此唐之门下封驳，即汉相权之证。又按：则天垂拱三年，凤阁侍郎即中书侍郎改名。刘袆（huī）之尝谓：“不经凤阁鸾台宣过，何名为敕！”刘竟以此赐死。然可见天子诏敕，必经中书宣出，又必经门下副署。以相权节制君权，即以政府节制王室。唐制实渊源于汉代文治政府之意义而演出也。然中宗仍可以有“斜封墨敕”，可见无“徒法自行”之法。

因此宰相常于门下省议事，谓之“政事堂”。两省先议定后奏闻，以免纷争。

其后政事堂迁至中书省。

高宗时，裴炎以中书令执政事堂笔，“执笔”犹今之主席。遂有此举。门下给事中所居，不于门下议事而于中书，乃相臣志在自专，先不使给事知之，待取中旨然后封还，其势较难，则塞默者多矣。然此下给事中封驳诏书仍时有其事。玄宗时，政事堂改称“中书门下”，其政事印亦改“中书门下”之印。直到宋代，以为故事。

宰相分直主政事堂笔。

肃宗时，每一人主十日；德宗时，改每日一人执笔。

尚书仆射尚书省长官。加“同中书门下三品”，后称“同平章事”及“参知机务”等名，始得出席政事堂，方为真宰相。

自贞观末无不加者，开元以来则罕见。

其余他官参掌者无定员。

玄宗先天以前员颇多，开元以来常以二人为限，多则三人。加“同中书门下三品”、“平章事”、“知政事”、“参知机务”、“参与政事”、“平章军国重事”等。以官未及而人可用者参预朝政，略如近代之不管部大臣也。

尚书省有都堂，大厅。以左、右仆射为领袖。下分六部：东为吏、户、礼三部，左丞主之。西为兵、刑、工三部，右丞主之。其二十四司，分曹共理，全国政务毕萃。

诸司官兼知政事者，午前议政于朝堂，午后理务于本司。

开元以来，宰相员少，资地崇高，又以兵、吏尚书，权位尤美，宰相多兼领之。但从容衡轴，不自铨综。其选试之任，皆侍郎专之，尚书通署而已。

尚书六官，各有所职，倘无折中，则恐互相推避，互相炫匿，故总摄以宰相。宰相亦虑有未周，见有所偏，或则专且私。乃先之以中舍之杂判，庶得尽群谋而伸公论。又继之以给事之驳正，复得塞违而绳愆（qiān）。此等制度，可谓宏大又兼精密。

以中书、门下较汉代之宰相，以尚书六部较汉代之九卿，在政制上，不可谓非一种绝大之进步。

一则尚书六部，乃政府公职，吏、户、礼、兵、刑、工，莫非国家政务要项。而九卿则是王室私属。九卿性质已述说于前。从九卿转变到六部，正是政府逐步脱离王室独立之明证。

隋文开皇中，明令国子寺不隶太常。此等改变，正可反映时代之进展，以及当时人对政治意识之转变。至于六部之外仍存九寺，（即九卿遗蜕。）旧名不废，新资日加，职权重叠，自为一弊。

二则汉初封建、郡县杂行，中央直辖部分有限，后虽逐步统一，而郡国守相之权尚大，千里王畿，仅如一省。隋、唐则九州揽于一握，考课、狱讼、兵财诸端，繁不胜记。总以六卿，分以郎署，中央政府之扩大，为事势演进所逼出。于是六卿之上，必有佐天子以总理之者。

一相嫌于专擅，且亦事冗不给；多相则互委，不专责，易生同异，以致挠败。尚书置左、右仆射，分判六部，各治三官，可免上述之弊。而尚书惟在政务之推行，至于出命覆夺，尚有中书、门下。故曰三省之于宰相，六部之于九卿，不得不说是政制上之一进步。

如此宏大而精密的政治机构，正好象征当时大一统政府之盛况。

至于政府无立法机关，则因中国政治，自秦、汉以下，本有一种理性之指导，法度纪纲粗建，无豪强之兼并，无世胄、僧侣之专政；教育、选举、考试与统治权常有密切之联系，不断吸收社会俊秀分子，公开参政，使其新陈代谢，政府与民众，即以此为连锁。旧朝以积久腐败而倾覆，则新朝鼎新，去其泰甚，与民更始。历史常在和平中进展；而民间大动乱则往往只有倒退，别无长成。

从北朝儒学逐步转变，而有唐代政府之规模，此便是中国史在和平中进展一显例。至于隋末群雄扰乱，只加时代以一种不可磨灭之伤痕。

代议制之所起，由于宰辅之权不重，无参署之制，政府负责无人，君主易于为恶。此其一。中国自明代始无参署。

税法不夙定，轻徭薄赋不垂为典则，掊克之术易施。此其二。中国汉、唐税制皆明定颁布，且极轻。

僧侣不务静修而干政。此其三。中国惟元代有其病。

贵族擅权，下情壅隔。此其四。中国自秦以下即无贵族。

考试权不独立，阘（tà）冗在位，贤俊老死。此其五。中国自汉以来即力矫其弊。

无审驳、监察、弹劾之官，则庶政违失而莫纠。此其六。中国历汉、唐而诸职尽立。

无拾遗、补阙、记注、经筵之官，则君主失德而莫正。此其七。中国自唐以下诸职亦渐备。

文化之传衍浅，则无良法美意足资循式，无嘉言懿行以供考镜。此其八。中国历史传衍之久，美政善俗、至德要道之阐述，自先秦以来，已具规模。

中国能造成一广土众民之大国家，历久而转盛者在此。其遇朝政阙失，在下者以为乃人弊非法弊，故上下之情常通，不致于成敌抗之形。故中国政制无民选代议，不足即据此为中国政制病也。

二、地方政治之整顿

隋唐政府与秦汉之不同，其次则在地方政权方面。

两汉地方政权，无异于古诸侯，并不一一辖于中央，因此演成汉末分崩的局面，经历魏晋南北朝，中央政府既不像样，而地方政治则更糟。

（一）军政、民政不分，州、县官皆以武吏军人为之。

汉末及三国，多以诸部都尉为郡。晋郡守皆加将军、无者为耻。梁、陈太守加督，加都督。魏书甄琛传，琛表：按：在迁洛后。“边外小县，所领不过百户，而令、长皆以将军居之。”

（二）州、县为豪强私利而分割。

北齐天保七年诏：“魏自孝昌之季，禄去公室，政出多门。豪家大族，鸠率乡部，讬迹勤王，规自署置。或外家公主，女谒内成，昧利纳财，启立州、郡。”又北史张彝传：“彝曾祖幸所招引河东人为州，裁千余家。旋罢入冀州，积三十年，析别有数万户。孝文谓彝曰：‘终当以卿为剌史，酬先世诚效。’”可见当时州、县，俨如古代封建。

（三）州、县无限划分，乃至领户日削，有名无实。

天保七年诏：“百室之邑，便立州名；三户之名，空张郡目。”周书卢辩传，县令分户七千以上、四千以上、二千以上、五百以上、不满五百五等。因此南北朝设县，皆在千数百以上，较东汉尚过之。

要之魏晋南北朝一时期的地方政治，只在离心势力下演进，逐步变成封建性之分割，而结果则地方政权转而日趋削弱。一到隋唐，转回头来，地方政权正式再统辖于中央，而那时的地方政权，却再不能像两汉般的比较有其独立性。以隋唐与两汉相较，中央统治地方之权，更密更大，实为中央集权更进一步之完成。在此方面，隋唐的统一政府，其实际内容，与秦汉又远异。

唐代地方行政最低级为县，全国凡一千五百七十三县。此据玄宗天宝初年。

较西汉略多二百余县，所增不到六分之一。武德初，上县六千户以上，中县二千户以上，下县一千户以上。开元中，改上县六千户以上，中县三千户以上，未满三千户为下县。汉制则以万户以上县为“县令”，万户以下县曰“县长”。

县以上为州或郡。

州长官为刺史，郡长官为太守。自汉季以来，刺史总统诸郡赋政于外，犹如后代之巡抚、总督，较之汉代仅属司察之任者权位大异。而隋唐刺史，则犹后代之知府及直隶知州，与太守仅为互名，已无分别。此为隋唐减削地方政权之一例。又唐制四万户以上为上州，二万户以上为中州，二万户以下为下州。西汉太守一郡户口有多至二百万以上者。西汉一县户口，亦有四、五万以上者。可见汉、唐太守权位之迥乎不侔。

全国州府凡三百五十八。

较西汉增至两倍外，此又唐代减削地方政权之一例。隋郡一百九十，虽视两汉为多，然较南北朝已大减矣。唐则视隋又增。

上州刺史只从三品，即第六级官。中、下州刺史正四品。即第七级官。

刺史的地位权任，既远非汉比，又掾（yuàn）吏辟署之权亦削，大部均归中央。

北齐武平中，后主失政，多有佞幸，乃赐其卖官，分占州、郡，下及乡官，多降中旨，故有敕用州主簿、郡功曹者。自后州、郡辟士之权浸移于朝廷。后周苏绰传：“令刺史府官则命于天朝，其州吏以下，并牧守自置”，则犹存古意。隋开皇二年，明令罢辟署，令吏部除授品官，为州、郡佐官。唐虽间有辟署，然仕进之途大抵由科目矣。沈既济疏：“今诸道节度、都团练、观察、租庸等使，自判官、副将以下皆使自择，则辟吏之法已试于今，但未及州、县耳。”韩佽（cì）传云：“佽为桂管观察使，部二十余州，自参军至县令三百余员，吏部所补才十一，余皆观察使量才补职”，则并州、县亦有为观察所置者。然桂管偏区，自与腹地不同也。

于是中央政务日繁，地方事权日轻。

牛弘问刘炫：“魏、齐之时，令史从容而已，今则不遑宁处，其事何由？”炫曰：“往者州惟置纪纲，郡置守、丞，且惟令而已。其具僚则长官自辟。受诏赴任，每州不过数十。今则不然，大小之官悉由吏部，纤介之迹皆属考功，所以繁也。”

这又是隋唐大一统政府与秦汉不同一要点。