中国经历四百年的长期分裂,而重新有统一政府出现,是为隋、唐。但那时的统一政府,其内容机构又与四百年前不同。

举其要者言之,第一是中央宰相职权之再建,第二是地方政治之整顿。

一、宰相职权之再建

西汉初年的丞相、御史大夫,渐渐转移而为后汉以降之尚书,事已详前。

魏世,中书监始参大政。

汉代尚书乃士人,而中书以宦者为之。魏佐汉,初建魏国,置秘书令,仍典尚书所奏。寻改为中书,文帝受禅后。有令、有监,而亦不废尚书。然中书亲近,尚书疏远。曹操自以汉相擅政,则魏之祕(mì)书,乃汉廷之陪臣。后遂以中书替尚书,此亦化家为国之一例。

东晋则侍中始优。

侍中本与中常侍齐体,亦内朝卑职。魏、晋侍中四人,君出则护驾负玺或骑从,登殿则与散骑常侍对扶。备具顾问,且管门下众事。东晋以后。皇帝以侍中常在左右,多与之议政事,不专任中书。于是又有门下,而中书权始分。

下逮宋、齐,尚书、中书、侍中三者皆为辅臣。

机要在中书、侍中,尚书执行政务。于是尚书转为外朝,而中书、门下独为天子所私近人。

这是秦、汉以来中央政府机构上一个极有重要意义的转换。君权、相权即王室与政府。本为两汉文治政体相辅为治之两面。其间虽有畸轻畸重,如东汉之事归台阁,而公卿位望,依然为外朝冠冕。君、相对立,大体无变。魏、晋以来,政治意识堕落,政府变成私家权势之争夺场,于是君、相不相辅而相制。权臣篡窃,即剥夺相权,归之私属。如魏之用中书。

然君臣猜忌无已,私属所居,驯为要位,朝臣进一步,则王室退一步。又不得别用私属以为防。如东晋之转任侍中。就其时之王室言,则削去相位,似乎便于专制;就其时之士族言,则各成门第,亦复迹近封建。结果则王室亦仅等一私家,如是则王室私人,亦只与封建时代家宰、家相一般。政府解体,君权、相权均不存在。

直要到政治意识再转清明,政府渐上轨道,则君臣相与之意态亦变。其君不敢以私属待其臣,其臣亦不复以私属自居。君不以防制为事,臣不以篡夺为能。君、相仍为相辅成治,而非相剋成敌。其时则魏、晋以来的私机关,又一变而成政府正式的首领官,完全实替了秦、汉时代的相权,而即以扶翼君权,共同组成一个像样的政府。其内包有王室。这便是隋、唐统一之复现。

此种转变,无异乎告诉我们,中国史虽则经历了四百年的长期纷乱,其背后尚有活力,还是有一个精神的力量,即是一种意识,或说是一个理性的指导。依然使中国史再走上光明的路。

唐代中央最高机关,依然是魏、晋以来的尚书、中书、门下三省。但他们现在已是正式的宰相,而非帝王之私属。其职权分配,则中书掌定旨出命,命令权。门下给事中掌封驳,审驳权。尚书受而行之;施行权。古代的宰相权,现在是析而为三。

贞观三年,“太宗谓群臣曰:‘中书、门下,机要之司,诏敕有不便者,皆得论议。比来但睹顺从,不闻违异。但行文书,谁不可为!’房玄龄等皆顿首谢。故事:凡军国大事,中书舍人各书所见,中书侍郎、中书令省审之,给事中、黄门侍郎驳正之,上始申明旧事。”盖此制亦始周、隋,非唐代新创也。

三者之中,又以侍中、门下省长官。中书令中书省长官。为真宰相。

凡军国大事,中书舍人得先各陈所见,谓之“五花判事”,而中书侍郎、中书令审定之。此开明代九卿会议之始。惟九卿各有典司,即各有一成之见。如大兵大役,兵部、工部惟求其成,户部则务求其省。中书舍人得其选,则历中外,通众理,彼此不致相妨。

自高宗晚节以来,天下文章道盛,中书舍人为文士之极任,朝廷盛选,诸官莫比。政事堂有后门通中书舍人院,宰相时得咨访政事自广。代宗时常衮为相,始塞绝之。

敕旨既下给事中,黄门侍郎复得有所驳正。此开明代抄参封驳之始。

通典:“百司奏抄,侍中既审,则驳正违失。诏敕不便,则涂窜奏还。此所谓‘涂归’也。”实际给事中即可行使“涂归”之权。如德宗贞元中,给事中袁高不肯草制复召卢杞,封还词头,揭杞罪状。文宗开成初,给事中卢载封还以郭任嘏(gǔ)出任剌史诏书,称为“封驳称职”是也。其他例不胜举。又按:汉哀帝封董贤,丞相王嘉封还诏书。后汉钟离意为尚书仆射,数封还诏书。此唐之门下封驳,即汉相权之证。又按:则天垂拱三年,凤阁侍郎即中书侍郎改名。刘袆(huī)之尝谓:“不经凤阁鸾台宣过,何名为敕!”刘竟以此赐死。然可见天子诏敕,必经中书宣出,又必经门下副署。以相权节制君权,即以政府节制王室。唐制实渊源于汉代文治政府之意义而演出也。然中宗仍可以有“斜封墨敕”,可见无“徒法自行”之法。

因此宰相常于门下省议事,谓之“政事堂”。两省先议定后奏闻,以免纷争。

其后政事堂迁至中书省。

高宗时,裴炎以中书令执政事堂笔,“执笔”犹今之主席。遂有此举。门下给事中所居,不于门下议事而于中书,乃相臣志在自专,先不使给事知之,待取中旨然后封还,其势较难,则塞默者多矣。然此下给事中封驳诏书仍时有其事。玄宗时,政事堂改称“中书门下”,其政事印亦改“中书门下”之印。直到宋代,以为故事。

宰相分直主政事堂笔。

肃宗时,每一人主十日;德宗时,改每日一人执笔。

尚书仆射尚书省长官。加“同中书门下三品”,后称“同平章事”及“参知机务”等名,始得出席政事堂,方为真宰相。

自贞观末无不加者,开元以来则罕见。

其余他官参掌者无定员。

玄宗先天以前员颇多,开元以来常以二人为限,多则三人。加“同中书门下三品”、“平章事”、“知政事”、“参知机务”、“参与政事”、“平章军国重事”等。以官未及而人可用者参预朝政,略如近代之不管部大臣也。

尚书省有都堂,大厅。以左、右仆射为领袖。下分六部:东为吏、户、礼三部,左丞主之。西为兵、刑、工三部,右丞主之。其二十四司,分曹共理,全国政务毕萃。

诸司官兼知政事者,午前议政于朝堂,午后理务于本司。

开元以来,宰相员少,资地崇高,又以兵、吏尚书,权位尤美,宰相多兼领之。但从容衡轴,不自铨综。其选试之任,皆侍郎专之,尚书通署而已。

尚书六官,各有所职,倘无折中,则恐互相推避,互相炫匿,故总摄以宰相。宰相亦虑有未周,见有所偏,或则专且私。乃先之以中舍之杂判,庶得尽群谋而伸公论。又继之以给事之驳正,复得塞违而绳愆(qiān)。此等制度,可谓宏大又兼精密。

以中书、门下较汉代之宰相,以尚书六部较汉代之九卿,在政制上,不可谓非一种绝大之进步。

一则尚书六部,乃政府公职,吏、户、礼、兵、刑、工,莫非国家政务要项。而九卿则是王室私属。九卿性质已述说于前。从九卿转变到六部,正是政府逐步脱离王室独立之明证。

隋文开皇中,明令国子寺不隶太常。此等改变,正可反映时代之进展,以及当时人对政治意识之转变。至于六部之外仍存九寺,(即九卿遗蜕。)旧名不废,新资日加,职权重叠,自为一弊。

二则汉初封建、郡县杂行,中央直辖部分有限,后虽逐步统一,而郡国守相之权尚大,千里王畿,仅如一省。隋、唐则九州揽于一握,考课、狱讼、兵财诸端,繁不胜记。总以六卿,分以郎署,中央政府之扩大,为事势演进所逼出。于是六卿之上,必有佐天子以总理之者。

一相嫌于专擅,且亦事冗不给;多相则互委,不专责,易生同异,以致挠败。尚书置左、右仆射,分判六部,各治三官,可免上述之弊。而尚书惟在政务之推行,至于出命覆夺,尚有中书、门下。故曰三省之于宰相,六部之于九卿,不得不说是政制上之一进步。

如此宏大而精密的政治机构,正好象征当时大一统政府之盛况。

至于政府无立法机关,则因中国政治,自秦、汉以下,本有一种理性之指导,法度纪纲粗建,无豪强之兼并,无世胄、僧侣之专政;教育、选举、考试与统治权常有密切之联系,不断吸收社会俊秀分子,公开参政,使其新陈代谢,政府与民众,即以此为连锁。旧朝以积久腐败而倾覆,则新朝鼎新,去其泰甚,与民更始。历史常在和平中进展;而民间大动乱则往往只有倒退,别无长成。

从北朝儒学逐步转变,而有唐代政府之规模,此便是中国史在和平中进展一显例。至于隋末群雄扰乱,只加时代以一种不可磨灭之伤痕。

代议制之所起,由于宰辅之权不重,无参署之制,政府负责无人,君主易于为恶。此其一。中国自明代始无参署。

税法不夙定,轻徭薄赋不垂为典则,掊克之术易施。此其二。中国汉、唐税制皆明定颁布,且极轻。

僧侣不务静修而干政。此其三。中国惟元代有其病。

贵族擅权,下情壅隔。此其四。中国自秦以下即无贵族。

考试权不独立,阘(tà)冗在位,贤俊老死。此其五。中国自汉以来即力矫其弊。

无审驳、监察、弹劾之官,则庶政违失而莫纠。此其六。中国历汉、唐而诸职尽立。

无拾遗、补阙、记注、经筵之官,则君主失德而莫正。此其七。中国自唐以下诸职亦渐备。

文化之传衍浅,则无良法美意足资循式,无嘉言懿行以供考镜。此其八。中国历史传衍之久,美政善俗、至德要道之阐述,自先秦以来,已具规模。

中国能造成一广土众民之大国家,历久而转盛者在此。其遇朝政阙失,在下者以为乃人弊非法弊,故上下之情常通,不致于成敌抗之形。故中国政制无民选代议,不足即据此为中国政制病也。

二、地方政治之整顿

隋唐政府与秦汉之不同,其次则在地方政权方面。

两汉地方政权,无异于古诸侯,并不一一辖于中央,因此演成汉末分崩的局面,经历魏晋南北朝,中央政府既不像样,而地方政治则更糟。

(一)军政、民政不分,州、县官皆以武吏军人为之。

汉末及三国,多以诸部都尉为郡。晋郡守皆加将军、无者为耻。梁、陈太守加督,加都督。魏书甄琛传,琛表:按:在迁洛后。“边外小县,所领不过百户,而令、长皆以将军居之。”

(二)州、县为豪强私利而分割。

北齐天保七年诏:“魏自孝昌之季,禄去公室,政出多门。豪家大族,鸠率乡部,讬迹勤王,规自署置。或外家公主,女谒内成,昧利纳财,启立州、郡。”又北史张彝传:“彝曾祖幸所招引河东人为州,裁千余家。旋罢入冀州,积三十年,析别有数万户。孝文谓彝曰:‘终当以卿为剌史,酬先世诚效。’”可见当时州、县,俨如古代封建。

(三)州、县无限划分,乃至领户日削,有名无实。

天保七年诏:“百室之邑,便立州名;三户之名,空张郡目。”周书卢辩传,县令分户七千以上、四千以上、二千以上、五百以上、不满五百五等。因此南北朝设县,皆在千数百以上,较东汉尚过之。

要之魏晋南北朝一时期的地方政治,只在离心势力下演进,逐步变成封建性之分割,而结果则地方政权转而日趋削弱。一到隋唐,转回头来,地方政权正式再统辖于中央,而那时的地方政权,却再不能像两汉般的比较有其独立性。以隋唐与两汉相较,中央统治地方之权,更密更大,实为中央集权更进一步之完成。在此方面,隋唐的统一政府,其实际内容,与秦汉又远异。

唐代地方行政最低级为县,全国凡一千五百七十三县。此据玄宗天宝初年。

较西汉略多二百余县,所增不到六分之一。武德初,上县六千户以上,中县二千户以上,下县一千户以上。开元中,改上县六千户以上,中县三千户以上,未满三千户为下县。汉制则以万户以上县为“县令”,万户以下县曰“县长”。

县以上为州或郡。

州长官为刺史,郡长官为太守。自汉季以来,刺史总统诸郡赋政于外,犹如后代之巡抚、总督,较之汉代仅属司察之任者权位大异。而隋唐刺史,则犹后代之知府及直隶知州,与太守仅为互名,已无分别。此为隋唐减削地方政权之一例。又唐制四万户以上为上州,二万户以上为中州,二万户以下为下州。西汉太守一郡户口有多至二百万以上者。西汉一县户口,亦有四、五万以上者。可见汉、唐太守权位之迥乎不侔。

全国州府凡三百五十八。

较西汉增至两倍外,此又唐代减削地方政权之一例。隋郡一百九十,虽视两汉为多,然较南北朝已大减矣。唐则视隋又增。

上州刺史只从三品,即第六级官。中、下州刺史正四品。即第七级官。

刺史的地位权任,既远非汉比,又掾(yuàn)吏辟署之权亦削,大部均归中央。

北齐武平中,后主失政,多有佞幸,乃赐其卖官,分占州、郡,下及乡官,多降中旨,故有敕用州主簿、郡功曹者。自后州、郡辟士之权浸移于朝廷。后周苏绰传:“令刺史府官则命于天朝,其州吏以下,并牧守自置”,则犹存古意。隋开皇二年,明令罢辟署,令吏部除授品官,为州、郡佐官。唐虽间有辟署,然仕进之途大抵由科目矣。沈既济疏:“今诸道节度、都团练、观察、租庸等使,自判官、副将以下皆使自择,则辟吏之法已试于今,但未及州、县耳。”韩佽(cì)传云:“佽为桂管观察使,部二十余州,自参军至县令三百余员,吏部所补才十一,余皆观察使量才补职”,则并州、县亦有为观察所置者。然桂管偏区,自与腹地不同也。

于是中央政务日繁,地方事权日轻。

牛弘问刘炫:“魏、齐之时,令史从容而已,今则不遑宁处,其事何由?”炫曰:“往者州惟置纪纲,郡置守、丞,且惟令而已。其具僚则长官自辟。受诏赴任,每州不过数十。今则不然,大小之官悉由吏部,纤介之迹皆属考功,所以繁也。”

这又是隋唐大一统政府与秦汉不同一要点。

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